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“平战结合”推进两防一体化建设
文章来源:         发布时间:2016年12月02日

国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》中明确提出“推进人民防空工作防空防灾一体化建设”,“实现防空防灾相结合”;第五次全国人民防空会议,提出了加快“两防一体化”的要求,“两防一体化”是建设现代人民防空的必然趋势,是城市化进程的必然要求,已成为全社会的一种共识。人民防空应在处置重大灾害和社会公共突发事件中发挥应有的作用,通过“两防一体化”来增强城市抵御各种风险能力,提高城市功能中发挥人防应有的作用。

一、“两防一体化”的社会认同度和共识

  1、“两防一体化”是建设现代人民防空的需要。防空防灾一体化是当前和今后一个时期人防发展的方向和目标,是历史的选择,时代的任务。中发[2001]9号文件明确了人民防空建设的总目标,是建立统一高效的组织指挥体系,布局合理的防护工程体系,灵敏可靠的通信警报体系,精干过硬的专业队伍,保障有力的人口疏散,现代化的科研和人才培育体系,努力提高快速反应能力,整体抗毁能力,应急救援能力,自我发挥能力,以应付现代战争和重大灾害事故,有效地保护国家和人民生命财产安全。人防建设的方针是“长期准备,重点建设,平战结合”,可见“应付现代战争和重大灾害事故”、“平战结合”是中央的战略部署,从中体现出防空防灾一体化的基调,是人防发展的共识和趋势。

  2、“两防一体化”是三大效益最优化的必然选择。“两防一体化”的实施能实现人防资源的共享,实现人防经济效益,社会效益、战备效益的最佳结合。城市人民防空平时的准备工作必须适应战时的需要,战时的需要又应兼顾平时的利益。只有把战备效益与平时的经济效益、社会效益结合起来,才能保证人防建设的生命力,把人防建设搞好。脱离了平时的经济效益和社会效益,就会造成很大的浪费,不易盘活人防资产,无法实现人防现有资源的增值,也会让自身发展走向死胡同。脱离了战时的需要,平时的准备也就失去了其应有的战略意义。因此,城市人防建设要切实做到“三个有利于”,即有利于国家经济建设,有利于人防建设的长期坚持和协调发展,有利于提高高技术条件下防空袭的能力。充分发挥三大效益的功效。

3、“两防一体化”是形势发展的需要。信息化的高度发达,加快了全球一体化进程,时代已经发生深刻的变化,社会对公共服务(安全保障和防灾救灾)的需求日益增长,“平安社会”、“和谐社会”体现了新形势下广大人民群众的愿景。我国是世界上自然灾害频发的国家,近几年来,环境污染,复合型灾害日见增多,防灾宣传、防灾意识和防灾技能还很薄弱,应付紧急情况的能力不强,从而较易造成不必要的损失,自然灾害如台风、洪水、干旱、非典,年初的南方特大雨雪灾害以及震惊中外的5.12汶川特大地震等事件给我们上了血的一课。透过现象看本质,党和国家对应急处置工作日见重视,各级各部门均制定了各类应急预案。但国家目前还没有一个综合性的防灾救援机构,因历史原因,条块分割,各自为政,诸种灾害救援力量分见于不同行业,隶属于不同部门,还没有形成合力,协调难度大,加大了执政成本,达不到“快速反应能力”的要求,直接影响到防灾救援的效果。所有这些,客观上要求“不断深化人民防空工作改革”加快防空防灾一体化的融合之路。显然防空防灾一体化建设,代表了广大人民群众的根本利益,顺应了时代形势的要求,具有广阔的发展前景和旺盛的生命力。

4、“两防一体化”是与国际民防接轨的要求。它山之石,可以攻玉。尊重规律,立足现实,借“洋”建“己”,不失为一条通天捷径。纵观世界各国民防发展历程,都经历了一个职能拓展,由单一战时防空体制到平时防灾战时防空并重,再到应急管理的过程。可见,国外民防也是在人防的根基上拔节的,是人防外延的拓展,反过来它又反哺了人防,夯实了人防的根基。但因中国特色的人防尚处转型期,没有一个对等交流平台,不利于开展合作,形成了发展的瓶颈,到达势必攻坚改革的潮头。诚然世界并不太平,局部战争、恐怖威胁仍在,但世界走向多极时代,和平与发展是世界的主题,我国申奥成功,加入WTO。成功举办奥运会,人防积极应对新形势,势必涉及到人防职能的拓展和体制的脱胎换骨,通过“两防一体化”,逐步实现人防民防化,逐渐与国际民防接轨。

二、人防向“两防一体化”转型的内功

人防能向“两防一体化”转型本质上缘于两者任务与目的的一致性。人防的基本任务是防空袭设施建设,组织人防专业队伍,普及人民防空教育,组织疏散隐蔽,消除空袭后果,主要目的是避免人民生命和国家财产受到重大损失,保存战争潜力。诚然两者的目标是一致的。那么,人防向“两防一体化”转型的内功和资源优势在哪里?

1、组织体制优势

《人民防空法》,中央9号文件以及《国务院、中央军委关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》明确了人防部门实行军地双重领导体制。县级以上各级人民政府对本行政区域的人民防空工作负主要领导责任,各级军事机关对本区域的人民防空工作负领导责任,积极主动配合地方人民政府做好人民防空工作。这一明确的领导体制给人民防空工作的开展奠定了坚实的基础。

经过多年的建设,人防部门自成体系,机构健全,职能明确。在平时政府建立的应急机制建设中稍加调整既可用于防灾。在应急行动中,便于协调部队、民兵、预备役和地方救援力量。

2、信息平台优势

人防指挥信息平台作为政府平时防灾减灾救援的指挥协调中心具有独特的优势。经过50多年的建设,人防部门指挥通信手段日趋完善,基本建成了地上地下结合、固定与机动结合、军队与地方结合的指挥信息网络和平台,实现了有线传输、无线传输、网络传输、视频传输等多种手段通信,各式防空警报系统有序覆盖,高效运行。

3、基础设施优势

人防建设是城市的安全保障,可以增强城市整体功能和抗毁能力;同时城市人防建设,还能增强地上建筑的抗震、防震、防火性能。尤其随着城市化进程的加快,城市规模的扩大和现代化程度的提高,结合人防建设开发地下空间,可以有效节约土地资源,并能大大节省城市建设征地和拆迁费用;可以缓解城市交通拥挤的矛盾,减少交通事故;可以保护地面自然生态环境,有利于生态平衡。经过多年的建设,我国建成了各级人防指挥所完全可以作为政府的应急救援指挥平台,量多面广的附建和单建式的防空地下室根据规划,按功能需要设计成平战结合的地下车库、商场、娱乐场所、市民夏季纳凉场所,在年初的南方特大雨雪灾害中防空地下室就被作为乘客的临时“避难场所”。显然,因势利导,结合城市建设修建防空地下室,结合新农村建设开辟疏散基地疆域,是增强城市功能,协调科学发展,实现防空防灾一体化的康庄之路。

4、专业队伍优势

人防抢险抢修、医疗救护、防化防疫、消防、通信、运输和治安以及适应新形势组建的伪装设障、引偏诱爆、信息防护、特种救援等专业队伍是人防部门特有的应急救援力量,定期组织培训和适时综合演练。专业队人员训练有素,平时在社会应急救援,支持地方经济建设中发挥着巨大的作用。人防专业队伍建在平时,用在平时,发挥效能也应在平时,于平时救援演练中检验队伍,提升队伍整体素质,增强防空防灾能力。各级政府应急救援力量建设,在法律法规允许的框架范围内,完全可以依托人防专业队伍,把应急救援队与人防专业队有机结合,一队多用,资源共享,充分发挥人防专业队伍的核心作用。

5、宣传教育优势

宣传造势,注重软环境建设,打开人防一片天。人防部门在人防法规、政策及防护救援知识的宣传教育上,措施得力、方法灵活、形式多样、广泛深入。人防宣传教育由学校走进了机关、院校、企业、社区和网络,这些优势是其它部门所不具备的。人防部门可充分发挥优势,采取多种形式,开展普及教育,这样既发挥了职能部门作用,教育了广大民众,又扩大了人防部门在全社会的影响,提升了人防部门的地位。

三、开展“两防一体化”的思考

“两防一体化”建设是我国人防发展的方向,是一项长期的战略任务,亦是一项复杂的系统工程。从人防工作的基本职能出发,着眼于未来防空袭作战的需要,立足于平时城市特大灾害的防护与救援,充分发挥人防独特的优势,使防空防灾有机结合,积极稳妥地推进“两防一体化”建设。

1、转变思想观念

思路决定出路。要克服传统单一的防空观念的束缚,增强参与城市灾害应急救援体系建设的主动性,充分发挥人防的“三大效益”。贯彻中央提出的以人为本,构建和谐社会的要求。认清“两防一体化”建设的重要意义,认清各级政府所肩负的重大责任,不断强化政府职能,提高城市的“两防”能力。人防部门作为政府主管人民防空的职能部门,要在各专门部门进行信息收集处理,预案准备,跨部门、地区的衔接联络,密切军队与地方的协调等方面发挥作用。

在人民防空的基础上建立“两防一体化”的应急救援机制,不仅能强化政府防灾救援综合管理职能,而且能有效克服条块分割,重复投资建设等弊病,实现资源共享。人防向民防转换要的是切实转变职能,而非挂个牌子。

2、在体制上转变职能

改革中寻找动力,转变职能。要适应“两防一体化”的需要,就要在现有的人防体制上进行必要的调整,原有的体制是为“进行人民防空动员准备与实施而建立的”,这种组织和制度体系与平时的防灾要求还有一定差距。要建立由政府统一领导,民防部门综合协调,各部门分工负责的“两防一体化”体系。要抓紧民防法规建设,尽快出台民防救援法规、规章,规范民防工作,科学界定和依法规范人防部门及相关部门职能,明确各部门在民防救灾中的协同内容和方法,实现人防资源共享,保证各部门整体合力的发挥。

3、在一专多能上下功夫

人才是创新的源泉,是创造力的不竭动力。要适应“两防一体化”的要求,就必须着力培养一专多能的人才。加强预案建设,针对性地制定多种抢险救灾预案,为政府组织防灾救灾提供科学的决策依据。人防业务干部要承担平时的救灾任务能随时进入灾害现场,担负灾害应急组织协调工作,就必须不断提高自身素质,以平时的演练,促进综合素质的提高,以扎实防空业务为前提,研究城市主要灾害的危害范围和程度,评估灾害影响,以指挥技能参加救灾,配备可以胜任的创新型人才,不断壮大人防队伍,确保“两防一体化”机制有效运转。

四、推进“两防一体化”的注意点

1、合理定位,找准切入点。人防向“两防一体化”转换的切入点是发挥人防的组织指挥功能,人防要成为一个防灾的综合组织协调机构,而非一些具体的实施工作,毕竟我国的其它灾害救治部门经过几十年的发展已取得一定的成效,且法律法规对其职能亦有明确的界定,所以现阶段人防工作必须防止大包大揽,工作要在政府赋予的职能下开展,依法办事,建设有中国特色的“两防”体系。

2、练好内功,立足长远。“两防一体化”是一个新生事物,还在探索阶段,因机制体制的原因,关系的理顺仍需时日,人防系统要立足长远,练好内功,积极进位,通过不懈的努力,逐步为“两防一体化”建设创造良好的内外部环境。       

3、主动融入、积极进位。凡事预则立,不预则废。人防部门要主动出击,加大宣传,不应消极的“等、靠”,人防部门要创新思维,通过积极宣传,主动请示汇报工作,努力争取各级领导对人防工作的重视和支持。根据人防实际运行的实践总结出可以操作的方案,供党政军各级领导机构决策,要积极地融入政府机构改革的浪潮之中,积极作为。实践证明,人防部门要主动向党政军领导宣传人防法律法规,取得各级领导的大力支持,同时协同各相关部门“作战”,开展工作才能“乘风破浪”,才能站在时代的潮头,才能取得更加辉煌的成绩。

4、明确“两防”之间辨证关系。人民防空的首要任务是组织人民群众开展防空袭斗争,这是主业,关系国家安全和国防巩固,任何时候都要牢牢抓住这条主线,重视和加强人防战备建设,立足防空,拓展外延,开展防灾救治,通过平时参与防灾,融入政府的应急管理体系,充分发挥优势于平时建设中提升素质、锻炼队伍,增强遂行防空任务的能力。

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